| 农业经营主体问题研究报告
山东省农业厅经管总站
农业经营主体是指从事农产品生产、加工、销售和服务的个人或组织。在经济新常态下，研究农业经营主体的发展现状，分析各类农业经营主体的发展趋势，提出促进农业经营主体健康发展的对策措施，对于加快现代农业发展、增加农民收入具有重要意义。
一、农业经营主体的演进和分类
建国前，我国农业经营主体主要包括耕种自有土地的自耕农、租用别人土地的佃农和雇工耕种自有土地的富农等。
建国后，伴随着国家经济体制、城乡关系和“三农”政策的不断变化，各个历史时期涌现出不同的农业经营主体，其演进路径和主要形式：一是以家庭为单位的自耕农。按照“耕者有其田”理念实施的土地改革，在村域内对土地平均分配，农村中不再有地主、富农，也没有了佃农、雇农，都是整齐划一的小型自耕农，在中国历史上第一次实现了种田人与土地所有权的完整结合。二是农业生产合作社。分为初级社和高级社：初级社以土地和农用生产资料折价入股、集体劳动、统一经营，按劳动和股份进行分配;高级社生产资料按人口平均共同占有，取消股份分红，实行按劳分配。三是人民公社体制下的农村生产队。严格来说，人民公社算不上是农业经营主体，其除了号召、组织社员进行劳动生产外，基本没有实行统一经营、统一核算、统一分配。真正承担经济责任的是生产小队(村组)，个别地方也有以生产大队为基础核算单位的，这才是真正的农业经营主体。生产队的经营分配方式同高级社。四是国营农场。国营农场是建国后一直存在的特殊农业经营主体。与人民公社不同，其直接从事农业生产经营，即使是在内部实行个人或家庭承包责任制的情况下，农场也统一进行某些领域或某些环节的经营管理，统一对外承担经济和法律责任。五是家庭承包责任制中的承包农户。制度设计上，农村应该存在集体和农民家庭两种农业经营主体，但实际上，由于在统分结合中“统”的功能基本虚化，没有真正进行统一经营活动，因此，只有承包经营的农户是农业经营主体，集体只能算是名义上的经营主体。六是新型农业经营主体。在土地长期承包关系确立之后，适应农村生产力发展、市场经济和农村劳动力转移的新要求，家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业等一批新型农业经营主体相继出现，与传统家庭经营型主体同时并长期存在。
概括起来，我国农业经营主体可分为以下几类：家庭经营型。共同特点是以家庭成员为主要劳动力，除季节性、临时性聘用短期工外，一般不常年雇佣劳动力，包括普通农户、家庭农场、专业大户等。其中，普通农户是指在自家承包地上从事农业生产经营活动的主体，一般不存在流转租用第三方土地的行为。与普通农户相比，家庭农场尽管也主要依靠家庭成员力量从事农业生产经营，但一般会流转租用土地，生产经营规模相对较大，专业化、标准化、集约化、商品化水平相对较高。专业大户与家庭农场的界限并不清晰，两者都是规模化经营，但专业大户经营规模弹性更大，从几十亩到几百亩乃至几千亩。合作经营型。共同特点是自愿性、合作性、互助性，包括农民合作社、社区股份合作社、土地股份合作社等。其中，农民合作社是农业生产经营者或生产经营服务的提供者等，在自愿联合、民主管理基础上，建立的互助性经济组织。股份合作社是以土地、资金、技术、设备等形式入股成立的合作经济组织，比较典型的是土地股份合作社。企业经营型。共同特点是企业化运营、市场化运作，包括农业龙头企业、农业企业等。其中，农业龙头企业是指以农产品加工或流通为主，与农户建立紧密联系和利益联结机制，带动农户进入市场的实体。农业企业的范围相对较广，与农业龙头企业的区别主要在两个方面：不一定与农户建立紧密的利益联结机制;生产经营单一，产业链条较短。集体经营型。主要是发挥村集体经济组织为民服务作用，通过多种形式发展壮大集体经济。但长期以来，大部分地区村集体经济组织先天发育不足，存在实力不强、功能不全、服务能力弱等问题。混合型。主要是各种经营主体的混合模式，如合作社+家庭农场、合作社+龙头企业+农户、村委会+合作社+农户+基地、合作社+家庭农场+农户+基地、村级党组织+合作经济组织+基层供销社等。不同农业经营主体结合可以形成优势互补，提升整体竞争力。其他类型。如工商资本、社会服务组织等。工商资本分为国内资本和国外资本，主要通过成立公司或资金注入等方式，参与农业生产、山区开发、乡村旅游、农业基础设施建设等。近年来，水利、农机、交通运输、科技、信息、供销社、邮政公司、烟草公司等部门和行业机构，在农村设立专业公司、服务组织和经营网点，开展托管服务、专项服务、连锁配送服务，形成了集经营与服务于一体的经济组织体系。
二、农业经营主体发展现状
(一)呈多元化发展态势。农户。2014年，山东省农户总数2233.9万户。其中，纯农户1515.7万户，占农户总数的67.9%;农业兼业户409万户，占总数的18.3%;非农业兼业户148.3万户，占6.6%;非农户160.9万户，占7.2%。主要特点：一是尽管以纯农户为主，但兼业户、非农户比例逐年提高;二是农户经营耕地面积逐年增加，户均面积由2010年的4.78亩增长到目前的5.15亩。专业大户和家庭农场。山东省具有一定种养规模的专业大户约20万户、家庭农场4.1万家。主要特点：规模化水平相对较高，2014年家庭农场平均经营面积135亩，是户均经营面积的26.2倍;专业化程度高，主要集中在种植业、养殖业，占90%以上，生产经营规模较大的主要从事粮食生产;生产经营效益较好，2014年收入50万元以上的占19.8%，收入10-50万元的占43.6%。农民合作社。山东省注册登记的农民合作社14.1万家，注册资本3344.5亿元，农民合作社联合社1000多家。从行业结构来看，种植业合作社占54.3%，畜牧业合作社占18.9%，服务业合作社(农机、植保、土肥、金融)占8.1%，林业合作社占5.1%，渔业合作社占1.8%，其他类占11.8%。从服务领域来看，能提供产加销一体化服务的6万多家，以生产服务为主的3.87万家，以仓储服务、运销服务为主的4998家，农民土地股份合作社发展到5470家。从运营管理来看，实施标准化生产的合作社7626家，拥有农产品注册商标的7468家，通过农产品质量认证的2737家。2014年合作社向社员返还盈余61.6亿元，占可分配盈余总额的65%。农业龙头企业。山东省规模以上农业龙头企业9220家，实现销售收入1.5万亿元，龙头企业农产品收购额与加工销售额的比例为1:2.1。全省50%以上的菜篮子产品由龙头企业提供，60%以上的大宗农产品被龙头企业收购、加工，70%以上的鲜活农产品主要由龙头企业加工包装运销省内外。粮油、果菜、畜牧、水产四大主导产业龙头企业达到6600家，实现销售收入1.1万亿元，占总收入的70%;茶叶、中草药、花卉苗木等特色产业龙头企业发展到374家，实现销售收入216亿元。省级以上龙头企业发展订单基地6488万亩，占全省耕地总面积的60%，与龙头企业建立对接关系的农民合作社12292家，参与产业化经营的农户超过1800万户，户均增收2974元，超过农民家庭经营收入的60%。农村集体经济组织。据山东省农业厅统计，全省现有村居81025个，其中有村集体经济组织33637个，由村委会或村组代行村集体经济组织职能的村47388个。2014年，全省村级集体经营性收入268.2亿元，平均每个村级集体收入33.1万元。工商资本与社会服务组织。山东省有1800多家工商资本以土地流转、土地入股等方式进入农业，流转土地200多万亩，占全省土地流转总面积的近10%，涉及农户40多万户。各类社会服务组织达到20万个以上。供销社系统在农村建立为民服务中心、社区综合服务中心和农村综合服务站5.7万个，邮政公司建设“三农服务站”6万多个，基本实现行政村全覆盖。科技、水利、粮油、交通、商贸等部门都在农村建立了一批实体性服务组织。同时，供销、邮政、农机三大系统托管农民土地2454亩，占家庭承包经营面积的26.4%，在不改变现有承包关系前提下实现了适度规模经营。
(二)对农业农村发展产生积极影响。各种农业经营主体的快速发展，为农村改革发展注入了新的动力和活力，促进了农业农村经济健康发展。2003年以来，山东省粮食总产先后登上700、800、900亿斤三个台阶，2014年达到919.32亿斤，实现了“十二连增”;农民收入增幅连续5年超过城镇居民，2014年达到11882元，城乡居民收入差距缩小到2.4:1。同时，农业经营主体发展也促进了农村生产关系与生产力的适应性调整。一是推进农业发展方式发生重大变化。发展理念由数量增长为主向数量质量安全效益并重转变，发展导向由生产导向向消费导向转变，发展动力由人力物质要素投入向科技进步、创新驱动转变，经营方式由粗放分散向集约规模转变，产业结构由突出种养业向一二三产业融合转变，市场开拓由注重挖掘省内资源潜力向利用两个市场、两种资源转变，发展功能由提供食品为主向生态改善、旅游观光、文化传承转变，这些都有力促进了现代农业发展的步伐。二是推进农业经营主体结构发生重大变化。专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等经营主体大量涌现，提高了农业经营规模化、专业化、集约化水平;各类服务组织加快发展，有效解决了分散经营与统一市场的矛盾，以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制进一步巩固、完善和发展。三是推进农业经营组织体系发生重大变化。龙头企业通过建立生产基地，农民合作社通过专业合作联合，种养大户和家庭农场通过规模经营，专业公司通过开展产前、产中、产后社会化服务等带动农户发展，探索出多元化混合经营组织形式，推动各种农业经营主体融合发展。四是推进农业服务体系发生重大变化。全省初步形成了以公共服务机构为依托、合作组织为基础、龙头企业和行业服务组织为骨干、其他社会组织为补充的新型农业社会化服务体系。五是促进城乡关系发生重大变化。龙头企业、工商资本等参与农业经营，有效解决农业经营主体发展需要的资金、技术、人才等问题，并带来先进管理和市场经验，带动农村基础设施建设和社会事业发展水平不断提高，逐步形成以工促农、以城带乡的新型工农、城乡关系。
(三)目前存在的问题与不足。一是家庭和合作型农业经营主体整体素质偏低、市场竞争力弱。从山东省2014年统计抽样调查的12295名农村劳动力情况看，从事农业生产经营的劳动者年龄偏高，41-50岁的占27.02%，51-60岁的占19.6%，61岁以上的占12.89%。也就是说，41岁以上的占了一大半;文化程度普遍偏低，小学文化程度的占20.1%，初中文化程度的占54.18%，高中文化程度的占15.51%，大专及以上文化程度的仅占6.44%;多数农业经营主体普遍缺乏懂技术、会管理、善财务、能经营等方面人才，整体管理水平低，深加工农产品少，产品档次低、市场竞争力不强。二是新型农业经营主体规模小、带动能力不强。山东省专业大户占全省农户的0.89%,家庭农场占全省农户的0.18%，均低于全国平均水平;农民合作社数量居全国第一位，但农户入社率低，合作社个体小、带动能力弱，甚至有的只是徒有虚名;与农民结成紧密利益关系的龙头企业很少，全国知名的特大型农业龙头企业则更少，龙头企业与农民基本还停留在买卖关系上。三是集约化、专业化、组织化水平不高。与江浙等先进省份相比，山东省农业组织化程度低，现代农业园区数量少、建设水平不高;特色农业集中度低，在全国有影响的特色农业专业县不多;农村集体经济实力弱，统一组织、统一经营以及为农民提供支持服务的能力不强，75.4%的村集体经济收入低于5万元。
三、国际上发展农业经营主体的经验做法
(一)美国、澳大利亚、新西兰等国家的经验做法。美国、澳大利亚、新西兰等国家农业的共同特点是人少地多、劳动力短缺，主要以广泛使用农业机械提高农业生产率和农产品总量。主要做法：一是构建以家庭农场为主体、以合作社为纽带的农业经营体系。如美国在确立家庭农场经营制度基础上，通过合作社立法、建立合作社管理与服务机构、出台信贷、税收优惠政策等，扶持合作社发展，90%的农场主加入合作社。澳大利亚和新西兰以农牧场为基础，通过行业管理协会、农场主联合会、合作社企业等形成紧密的利益联结关系，实现规模化、产业化、一体化发展。二是严格规范管理。在美国组建一个合作社要比开办一般企业手续复杂得多，需经过严格审批才能进行登记注册。新西兰在所有农业领域建立政府监管部门、行业协会、合作社、企业有机协调的农产品质量安全监管系统，监管效率和水平世界领先。三是政策扶持力度大。美国在农民合作社发展之初豁免全部赋税，鼓励家庭农场采用先进管理方式和手段，提高经营管理水平。澳大利亚采取财政补贴、贷款优惠、税收减免等措施推动农场规模化、机械化发展。采取符合WTO的绿箱政策，支持农业经营主体市场化、国际化发展。
(二)欧洲发达国家的经验做法。德国、法国、荷兰等国家农业的共同特点是土地、劳动力适中，走的是集约化农业发展路子。主要做法：一是推动适度规模经营。德国政府重点扶持60公顷以上的家庭农场，小型农场数量逐步减少。法国设立乡村设施和农业治理协会、土地整治与农村安置公司等，综合运用财政和金融手段，直接介入土地市场，推动农业富余人口转移、农地流转与集中经营。二是健全合作社组织体系。德国联合社1079个，合作社1万多个，把遍布全国的家庭农场联合起来，形成了全国性合作社总社、区域性合作社联社、基层合作社三级组织体系。荷兰形成了采购合作社、销售与加工合作社、拍卖合作社、信贷合作社、服务性合作社“五位一体”的合作组织体系。三是引导专业化、集群化发展。如荷兰合作社是高度专业化的合作组织，生产几乎相同的产品，农户之间具有共同利益和相同市场地位，形成对内合作、对外竞争的运行机制。
(三)日本、韩国、台湾等国家和地区的经验做法。日本、韩国、台湾等农业的共同特点是人多地少、资源短缺，通过走资源节约和资本技术密集型发展之路，提高土地单位面积产量和种植附加值。主要做法：一是鼓励发展骨干型农业经营主体。日本出台“新粮食、农业、农村”基本政策，从250-300万农户中，重点培育35-40万户骨干型规模主体。台湾鼓励农业生产者之间相互交换农地，推动土地要素向核心农户集聚，农户总数从1971年的87万户下降到2012年的70万户，户均经营面积从1973年的1.02公顷上升为2012年1.45公顷。二是充分发挥农协等组织作用。日本农协体系是综合农协与专业农协两种组织并存，承担政策性和指导性两种功能。韩国农协是农民会员、区域性农协、专业农协和全国农协中央会共同组成的合作社体系。台湾农会分为乡镇、县(市)和省市三级，兼具农业行政、农业事业运营、农民教育推广三大功能。三是政府发挥重要作用。日本表现尤为突出，在政府主导下形成了较为完善的农业教育体系;对农户或农协购买农机设备，给予30%-50%补贴;通过出台法律和政策，引导工商资本进入农业农村领域，逐步建立政府服务机构、农协、社会服务企业等多元化农业社会化服务体系。
国际上的做法给我们以启示：一是家庭经营是农业生产运营的基本组织单元。无论是人少地多的美国、澳大利亚等，还是人多地少的日本、韩国等，都采取政策措施确立并强化家庭经营的主体地位，在此基础上建立起现代农业经营体系。在未来相当长的历史时期，我们必须以家庭承包经营制度为既定制度前提，坚持以家庭经营为农业生产经营的基本组织形式和基本组织单元。二是规模化、专业化是农业经营主体的发展方向。各国在培育农业经营主体上表现出的共同特点是支持和鼓励向规模化、专业化方向发展。我国是典型的人多地少国家，应当借鉴发达国家尤其日本等东南亚国家和地区的经验，推动农业经营适度规模发展。三是合作经济组织是农业经营的重要载体。国际上农业发展的实践经验表明，合作经济组织通过利益联结机制、服务机制，将农户、家庭农场聚合起来，在促进农业发展、开拓市场、提高经营者收入、减小城乡差距等方面发挥着重要作用。我们必须大力引导和扶持各种农民合作社规范管理，强化功能，完善组织体系，促进农业农民组织化程度不断提高。四是金融支持是培育农业经营主体的重要手段。通过建立专门的金融机构或通过合作金融的方式支持农业经营主体发展，成为很多国家必不可少的手段。我们应结合不同农业经营主体的特点，明确金融政策扶持方向和重点，促进各类农业经营主体健康有序发展。五是社会化服务是农业经营主体发展的重要支撑。各国的规律是，随着农业经营基础主体(农户、家庭农场)更多地集中于农业生产，逐步从农业生产的产前、产后分离出来，产前产后等环节则由合作组织、农业公司、农业院校等构成的农业社会化服务体系来承担。我们必须适应农业经营主体发展要求，加快建立和完善农业社会化服务体系，促进农业生产经营向专业化、集约化、规模化及一体化方向发展。
四、农业经营主体发展的思路
农业经营主体是农业经营体系的重要内容，属于生产关系的范畴，必须与农村生产力发展阶段和水平相适应。判断农业经营主体有没有生命力，关键是看其是否具有先进性和适应性。一是看技术、资金、劳动力等生产力要素组合是否先进，二是看与农民利益联结的紧密程度，三是看专业化、集约化、组织化、规模化水平，四是看一二三产业融合程度，五是看经济、生态、社会等综合效益情况。对照这些标准，每一种农业经营主体各有优势，在保证农产品供给、提高劳动生产率、促进农民增收、保障社会稳定等方面发挥着独特的作用。在特定时期和资源禀赋条件制约下，各种农业经营主体应当协调发展，构成功能互补的合理结构。
实现农业经营主体协调发展，形成科学合理的农业经营主体结构模式，需要综合考虑户均耕地面积、土地集中度和农村人口转移等因素。从实践看，各种农业经营主体的发展，与土地规模化流转水平有着密切关系，而土地流转又受到农村人口城镇化速度、城乡一体化发展进程等因素影响。简单地讲，有多少农村人口永久性脱离农业生产并且进入城市生活，决定着农村土地流转状况，也就直接决定着传统家庭经营和新型农业经营主体在整个主体结构中的比例关系。以山东的情况分析，总人口9789万人，城镇人口5384万人，常住人口城镇化率55.01%，农村居住人口4405万人。家庭承包经营面积9249万亩，农村土地经营权流转面积2155.8万亩，土地集中度(流转土地面积占家庭承包经营面积的比重)为23.3%。预计到2020年，山东省常住人口城镇化率为62%。按照这个比例，以全省1亿人口粗略估算，城镇常住人口将达到6200万，农村人口为3800万，将转移约600万农村人口，以每户3人计算，需转移农户约200万户;按户均耕地面积5.15亩计算，需流转土地约1000万亩，土地集中度将达到34%。如果山东省城镇化率达到70%，城镇常住人口将达到7000万，农村人口为3000万、1000万户左右，将新增转移农村人口1500万、约500万户，流转土地2500万亩，土地集中度将达到50%，有一半的承包地进入流转，实现规模化经营。也就是说，农村土地集中度每增加一个百分点，则要求城镇常住人口相应增加约60万人、20万户;如果山东省将土地集中度目标确定为50%，则需要新增转移农村人口1500万人(还要考虑农村人口增加和进城农村劳动力返乡等因素)。
基于以上分析判断，我们认为，未来农业经营主体发展的总体思路：在坚持农村基本经营制度的前提下，以农村产权制度改革为基础，以发展适度规模经营为方向，以提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率和农民收入为目标，充分利用市场机制，加大政府扶持力度，根据城镇化进程和农业生产力发展水平，因地制宜地促进不同类型农业经营主体健康发展与合作，形成合理的动态结构，提高农业生产经营的集约化、专业化、规模化、组织化水平，加快推进现代农业发展。
具体来讲，对农户经营，进一步发挥精耕细作的传统优势，促进与现代农业科技、农业装备相结合，依靠社会化服务体系提供更全面周到、针对性强的产前、产中和产后服务，在稳定和提高单产的基础上，提高农户家庭经营性收入。对家庭农场、专业大户，推动向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平。有条件的可向规范的法人经营者发展，走向公司制;全面提高专业大户科学文化素质、现代农业生产技能和经营管理能力，逐步发展成为以从事农业生产、经营或服务为主要职业，农业成为主要收入来源的“职业化”农民，并不断走向合作与联合。对农民合作社，推动走综合性发展之路，在内部体现合作性，在外部发展联合社、联合会等。大力发展综合性合作、产加销一体化的合作组织，积极发展生产、供销、信用“三位一体”的合作经营组织。推进农民合作社及各类经营主体之间的再合作再联合，发展联合社。鼓励农民合作社以土地经营权、劳动力、产品、原料等多种形式参股龙头企业，形成产业化有效运作的组织载体，促进各种生产要素的优化组合，真正成为利益共同体，更好保障和发展农民利益。对龙头企业，以资本运营和优势品牌为纽带，推进跨区域、跨行业、跨所有制的联合与合作，推进上下游产品加工的联合与合作，培育大型企业集团，打造龙头企业“联合舰队”。推进产业化组织形式的创新，调整农户、合作社和龙头企业在产业化链条中的位置，由当前企业主导、资本主导的模式逐步向合作制主导的经营体制转变，以入股、参股等形式实现与合作社深度融合发展，使农民享受到更多加工流通环节利润。对集体经济组织，通过股份制改造解决产权不清晰的问题，实现资产的保值增值，为本集体经济组织成员提供优质服务。积极探索和丰富集体经营的实现形式，使土地股份合作社、集体资产股份合作社、社区股份合作社等合作组织成为农村发展集体经济的主要载体。
五、促进农业经营主体发展的政策导向
(一)完善社会化服务体系。大力培育社会化服务组织，扩大农业全程社会化服务试点范围，搭建区域性农业社会化服务综合平台，推广合作式、订单式、托管式等服务模式，尽快形成主体多元、形式多样、覆盖全域、竞争充分的社会化服务体系。推进龙头企业、合作社与家庭经营融合发展，鼓励其为农户、家庭农场等提供生产、加工、销售等系列化服务，打造农业全产业链条，促进产加销一体化。培育壮大行业基层服务组织，推动各类服务部门到农村设立服务网点。发展乡镇涉农公共服务机构，鼓励围绕发展农业规模经营拓展服务范围。大力培育各类经营性服务组织，推动有经济服务职能的部门、组织，向农村延伸服务职能，发展服务组织，并向独立法人的经济实体过渡。
(二)创新农村金融服务体系。加快形成金融服务主体结构合理、征信信息体系完备、风险分散机制健全的金融服务体系。在规范发展农村资金互助的同时，鼓励农业企业为订单农户生产性贷款提供担保，或由企业承贷、农户使用。鼓励金融机构创新抵押担保方式，开展权属清晰、风险可控的农村土地承包经营权、农民住房财产权、农村经营性建设用地使用权及大型农业机械设备、温室大棚等抵押贷款，探索开展农产品商标、订单、保单、仓单等权利质押。开展家庭农场、合作社信用登记、评级，对于认定的规范经营主体，金融部门可给予无抵押贷款。充分发挥政府作用，建立财政出资的农业担保公司，为各类农业经营主体提供担保服务。发展面向农业经营服务主体的农业农村保险事业，探索建立农业再保险和巨灾风险分散机制，鼓励农业经营服务主体合作、联合组织兴办保险事业。
(三)深化农村产权制度改革。加快农村各类产权确权登记颁证，全面完成农村承包地经营权确权登记颁证，稳定农民土地预期，促进土地流转关系保持稳定;尽快完成集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权以及海域滩涂使用权等确权登记颁证。在确权颁证基础上，对农村承包土地之外的集体各类资源性、经营性资产进行股份制改造，作股量化到村集体经济组织成员，组建社区股份合作社、土地股份合作社、集体资产股份公司等新型集体经济组织，实现资源资产化、资产资本化、资本股份化，发展壮大集体经济，增加农民财产性收入。加快县域农村综合产权流转交易市场建设，打造集产权交易、资产评估、法律服务、项目推介、抵押融资等各功能于一体的为农服务综合平台。
(四)创新政策支持体系。增强政策制定的精准性、政策体系的配套性和政策实施的全面性，形成政策合力，降低政策成本，确保政策效益。一是坚持普惠性与特惠性相结合，根据各种农业经营主体的共同需求，出台税收减免、金融信贷、基础设施配套等优惠政策;根据不同农业经营主体的差异化需求，出台有针对性的特殊扶持政策。如针对新型农业经营主体出台承担农业项目支持政策，农业综合开发、土地整理、高标准农田建设、中低产田改造、农田水利设施建设等涉农项目，同等条件下优先安排新型农业经营主体承担。二是调整投入政策。减少对农业经营主体的直接扶持性投入，引导农业经营主体平等参与竞争，公平享受政策优惠。改革政府农业投资项目管理模式，对经营性项目，采取公开招投标方式确定项目主体，实现市场化运作;对公益性项目，主要采取政府购买服务的做法。三是改进补贴政策。规范合作社补贴管理，建立合作社成员账户，直接将对经营主体的补贴落实到成员。改革税收资金返还模式，对龙头企业的扶持适用于减税的政策，而不适用直接的财政资金扶持。探索向种粮的专业大户和家庭农场以优惠价格直供农资，优先提供农机具购置补贴。四是制定中长期新型职业农民培养规划，发展农业职业教育，扩大免费政策覆盖范围，积极开展定向委托培养，培养大批农村适用专业人才。出台政府补贴、社会保障、金融服务、职称评定等政策，吸引大中专毕业生、专业技术人员等扎根农村、献身农业。同时，研究工商企业租种耕地的准入监管措施，制定防控工商企业经营风险、改变土地用途的具体办法，既要有效控制“非农化”现象，又要避免束缚企业投入“三农”。更加尊重市场规律，更好发挥政府宏观政策引导和监督管理作用，推动简政放权，营造公平环境，为各类农业经济主体加快发展保驾护航。
六、几点建议
(一)明确经营主体法律地位。各种农业经营主体的健康规范发展，都需要以明确的法律地位作为前提基础。国家应尽快出台农村集体经济组织相关法律法规，明确村集体经济组织的法律地位;出台职业农民和工商资本等新型经营主体的资格认定办法，为地方操作提供指导和遵循。
(二)出台集体经济组织资产过户等方面的税收优惠政策。从山东实践来看，绝大部分村成立集体经济组织后，资产没有过户，仍然在村委会名下，主要是因为资产过户需要交纳一定的税费，这对村级集体来说负担很重。建议出台相应的税费减免政策，促进农村集体资产过户转移到村集体经济组织名下，真正实现村级党政经分开，形成村党支部、村委会、集体经济组织、监事会“四驾马车”的治理结构。
(三)加大政策支持力度。农业产业经营具有特殊性，不能简单地将农业经营主体与工商企业同等对待，在发展过程中需要大力培育和扶持。建议在税费、金融、技术、市场开拓等方面进一步加大对农业经营主体的支持，培育其做大做强，实现健康可持续发展。 |
